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中国农药70年回顾与思考

发布时间:2019-11-11 16:41:07 来源:《农药科学与管理》 作者:吴国强 陈铁春 吴进龙(农业农村部农药检定所)

 

今年是建国70周年,农药行业也伴随着共和国的脚步走过了70年。此时此刻,回望历史的轨迹,总结经验和教训,可以更加理性地看待现在,更加从容和坦然地面向未来。


1  中国农药行业发展的四个阶段

70年太久,必须适当划分阶段。综合考虑社会经济特征、行业发展特点和国家对农药行业的管理方式,划分为四个阶段更为合适。


1.1  第一阶段  计划经济下的农药短缺阶段新中国成立后到改革开放前,农药行业艰难起步,实行计划经济时代下的集中攻关、统一供给(1949~1978年)。


1.1.1  社会背景  借鉴前苏联模式,新中国实行计划经济体制,政府计划产品生产、资源配置以及产品消费等,生产和经营主体是国营企业。农药的生产、销售、使用分属各部门,化工部门按计划生产、供销部门按计划销售、农业部门按计划使用。


当时,农业灾害十分严重,但农药品种少、产量低,远不能满足农业生产需要,每年因病、虫、草、鼠灾害,农作物要减产30%左右,我国农业生产的主要任务是解决粮食总量不足问题。中央领导人对农药十分重视,1955年毛泽东主席批示指出,“在七年内,基本上消灭十几种不利于农作物的虫害和病害”。1958年,毛泽东主席亲自到南开大学化学系参观敌百虫、马拉硫磷等四个生产车间。1962年,周恩来总理提出“重工业部门要保证农业生产资料的生产,增产更多的化肥和农药。”


由于国家粮食短缺和农药对农业病虫害防治的巨大功效,社会各界对农药高度认可和赞许。农民对农药的功效近乎迷信,将对硫磷(1605)、内吸磷(1509)称为“万灵药”、“巨无霸”。


1.1.2  行业概况  使用的农药主要是有机汞、有机砷、有机氯(六六六、DDT)等类别,这些化学农药对病虫害的防治效果得到了广泛认可;农药在防治卫生害虫方面也发挥了巨大作用,20世纪70年代,五氯酚钠为我国“送瘟神”、防治血吸虫立下了汗马功劳。


随着农业生产需求的不断增加,农药生产能力也不断提升,从1949年仅64吨,到1977年能够基本满足国内农业生产的需要,品种也不断丰富。


1.1.3  重大事件


1.1.3.1  受当时各方面条件限制,农药质量不稳定,农药市场监管几乎处于空白,时常有不合格的农药产品流入市场,影响农业生产为加强农药质量管理和使用,1963年10月,农业部、化工部和全国供销总社联合报请国务院农林水办公室成立农业部农药检定所。该所于1966年建成运行,1969年因“文革”被撤销,1978年才得以恢复。


1.1.3.2  由于农药品种毒性高、用量大,加之管理水平较低,人畜中毒事故时有发生。例如60年代,浙江等地发生了多起因误食赛力散、西力生拌过的种子而导致的有机汞中毒事件。最终,国务院决定于1972年停止有机汞农药的生产和进口,并于1973年禁止使用。


1.2  第二阶段  市场经济初期农药产能充分释放阶段改革开放后到1997年,农药行业快速发展,草根创业英雄辈出,大量引进仿制高效适用品种,农药管理逐步进入法制化道路(1978~1997年)。


1.2.1  社会背景  改革开放后,市场逐步向民营企业和外资企业开放,能人创业成为时代潮流,大量农药民营企业应运而生。与此同时,农村开始实行家庭联产承包责任制,农民的生产积极性得到极大的提升,农业增产增收的需求也带动了对农药的需求。


由于市场经济刚刚起步,市场监管跟不上,企业良莠不齐,部分企业唯利是图,假劣产品充斥市场,市场秩序混乱,农药行业也不例外,急需强化法制化管理手段,规范市场行为。


随着美国作家雷切尔.卡逊《寂静的春天》(1962年出版)一书传入国内,以及一些中毒事故的发生,农药的负面作用也开始受到关注,一些专家学者及公众开始发出不同的声音。如1995年,《科技日报》刊发了一篇题为“化学农药命将休矣”的文章,反映出国内已有人对农药怀有惧怕心理,引起了学术界对农药发展的争论。


1.2.2  行业概况  改革开放初期主要以有机氯类为主,占到农药使用量的70%。20世纪90年代,以甲胺磷为代表的有机磷类农药在我国粮食和经济作物上的使用量一度占到70%以上。因甲胺磷等有机磷农药急性毒性高,上海、福建、广东等南方居民又有食用新鲜叶菜的习惯,从90年代中期开始中毒事故时有发生。我国对欧洲、日本、美国等国家和地区出口的茶叶和蔬菜,因农药残留被拒收、扣留、退货、销毁、索赔和中止合同的现象也屡有发生。


1979年,农业部开始允许国外农药公司与中方合作,来中国联合进行新农药试验。在1979~1985年间,我国农业部门先后与瑞士等国的55个国外公司进行了农药合作试验,筛选杀虫、杀菌、除草剂等高效、适用的品种,并引入国内。


90年代,随着社会主义市场经济体制的发展,我国农药生产进入多元化,民营企业得到迅速发展,国有农药企业纷纷改制,农药生产能力得到较快提升,在满足国内的同时开始出口,1994年我国农药出口额首次超过进口额。


1.2.3  重大事件


1.2.3.1  由于有机氯农药的长残效和对人身安全的隐患,当时很多发达国家相继对六六六、DDT进行禁用,我国农副产品出口因含量超标造成的退货愈演愈烈,国内蔡道基(现为中国工程院院士、环保部南京环科所研究员)等科学家呼吁国家采取管理措施。时任国务院副总理万里听取相关方面汇报后,决定我国停止六六六、DDT的生产和使用。1983年停用六六六、DDT,之后有机磷杀虫剂得到迅速推广。


1.2.3.2  与此同时,我国开始注重农药安全性管理,推进农药管理法制化建设。1978年农业部颁布了《农药质量管理条例》,1981年农业部颁布了《农药安全使用标准》,1982年农业部会同化工部等颁发了《农药登记规定》,并会同卫生部制定了《农药安全使用规定》,1997年国务院出台了农药行业管理的“宪法”一《农药管理条例》,标志着我国农药管理进入法制化道路,各省也相继建立了农药检定管理机构。


1.3  第三阶段  农药产业扩容、调整升级阶段从1997年第一部《农药管理条例》出台到2017年新的《农药管理条例》颁布,农药行业管理法制化深入推进,国际一体化加快,农药安全管理意识增强,高效低毒低残留农药品种快速发展(1997~2017年)。


1.3.1  社会背景


2001年12月加人世界贸易组织( WTO),打开了中国产品进入国际市场的大门,农药工业在满足国内需要的同时也大力开拓国际市场。


随着短缺问题的解决,农产品质量安全问题上升为主要矛盾。为适应我国农业和农村经济发展新阶段的要求,2001年4月,农业部在全国启动实施了“无公害食品行动计划”。与此同时,陆续发布农药管理相关规范文件,加强农药安全管理,加大高毒农药淘汰步伐;农药健康及环境风险评估技术体系基本形成,并开始用于新农药准入及高风险农药再评价;各级农业部门加大了农药执法力度,制假售劣、坑农害农行为得到有效遏制。随着农药管理措施的落实以及高毒农药的逐步淘汰,农产品因农药残留引起的急性中毒问题基本得以杜绝,农药使用中毒事故也逐年减少。


公众对农药“爱恨交加”。一方面,农民偏好化学农药,在遇突发重大农作物病虫害时,各级政府及农业部门仍首选化学农药。另一方面,由于“毒豇豆”、“毒韭菜”、“毒生姜”等农产品质量安全问题不时被曝光,特别是被一些媒体放大炒作,“谈药色变”现象较为普遍。科学界对农药看法分歧较为严重,行内科学家如郭予元院士、蔡道基院士、钱旭红院士、罗云波教授等认为应该科学看待农药,并建议把农药的科普宣传作为战略去实施;个别科技工作者则对农药表现出极端的“深恶痛绝”。


1.3.2  行业概况  在“无公害食品行动计划”的引导下,我国农药生产和使用加快向高效、低毒、低残留的方向发展,烟碱类农药、昆虫生长调节剂以及生物农药得到了较快发展。高毒农药品种从占总产量的70%下降到2%以下,农药产品质量合格率从2004年的65.9%上升到2017年的85.8%,蔬菜产品农药残留抽检合格率从2001年62.5%上升到2017年的97.0%。


我国农药工业发展进入快车道。从2005年开始,我国成为世界第一大农药生产和出口国。


为满足对外开放和国内生产实际需要,加快了相关农药标准的制修订进程,农药残留限量标准由2008年的不足800项,增加到2017年的5000项左右;制修订农药质量、药效、环境、毒理等方面的标准1600多项,为保障农药产品和农产品质量安全奠定了坚实基础。与此同时,农药质量、残留等领域专家相继进入国际农药标准(JMPS)和残留联席会议(JMPR),2006年我国成功成为国际食品法典农药残留标准委员会(CCPR)主席国,在国际农药管理舞台上发挥了越来越重要的作用。


1.3.3  重大事件


1.3.3.1  1999年发布《农药管理条例实施办法》并历经多次修订,于2001年和2007年先后发布《农药登记资料要求》《农药登记资料规定》。


1.3.3.2  农业部会同相关部门公告全面禁止甲胺磷、苯线磷等42种高危害(高毒和高风险)农药的销售和使用,对氧乐果、甲拌磷、氟虫腈等23种农药进行了使用限制。


1.4  第四阶段  农药行业进入创新、高质量发展的新阶段2017年6月至未来一段时期,农药法制化管理进一步深入,农药进入新的全生命周期管理,行业整合加速,创新、高质量发展导向明显。


2017年6月,国务院新修订出台了《农药管理条例》,随后农业农村部制定和完善了5个配套规章和6个规范性文件,初步搭建起农药监管体系的“四梁八柱”,实现了我国农药多部门管理向一个部门统一管理的职能转变。新《条例》把握大势,积极推进体制机制、思路和方式的转变,理顺了农药生产管理体制,界定了各级农业部门职责,实现了农药管理理念重大转变,更加注重创新、绿色和安全,创设了一系列农药管理政策,全面落实“放管服”的精神和要求,向创新要动力,促进农药行业焕发新的生机。


这一阶段目前正在进行之中,我们无从知道何时会进入阶段尾声。但该阶段面临的“危”与“机”清晰可见。一是环保压力。2017年,可以称得上真正意义上的中国环保元年。十九大将生态文明建设提高到了前所未有的战略地位。环保从软约束到硬措施,环保风暴将会越吹越紧,排污不达标的企业停产整顿乃至关停成为常态。二是国际国内市场的不确定性。中美贸易摩擦影响,原材料、人工等成本的不断上涨,企业生存压力不断增大。矛盾和问题对于农药行业发展既是重大挑战,也为企业转型升级提供了历史性机遇。随着社会经济文化的进一步发展,公众的自我安全意识逐渐成熟,对于农药的认知也终将回归理性和客观。


回顾70年发展历程,与中国经济的发展同频共振,中国农药行业经过艰苦拼搏,开拓进取,从无到有,从小到大,走过了波澜壮阔的70年风雨历程,取得了辉煌成就。一是农药产业由弱到强,从追赶到比肩,2005年成为世界第一生产和出口大国。二是农药科技创新取得突破,实现我国农药由仿制为主到自主研发创新的跨越。三是农药对外交流合作取得明显成效,提升了我国农药发展的国际影响力。四是造就了一批艰苦创业、善于经营、具有国际战略眼光的企业家群体,形成了一批具有一定规模、一定创新能力和独特文化的农药企业,这是农药行业持续发展的基本支撑。五是农药法规制度和监管体系基本建立,农药管理队伍由小变大,农药管理机构体系不断健全。


70年发展历程,我们可以清晰的看到农药行业的发展轨迹:一是农药行业与国家社会经济发展的“大盘”高度契合,国家经济形势好,农药行业才会好;二是农药行业与农业现代化同频共振,农业发展带动和引领了农药行业的发展,农药行业服务于农业的发展;三是“危”“机”相伴而生,危难中总孕育着新的机遇。农药行业几起几落,历经磨难,但终究是“山重水复疑无路,柳暗花明又一春”;四是时势造英雄,英雄亦造时势。改革开放成就了老一代农药企业家,新一代农药企业家也一定能够创造新的辉煌。


2  新阶段农药行业面临的新变化

从国家战略政策、消费者群体、市场竞争及行业自身、行业管理思路等几个纬度来分析。


2.1  绿色发展理念落地生根  既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。过去为了保供给,农药等投人品用量多不科学,给生态环境带来了压力。党的十九大以来,绿色发展和生态环境保护提升到空前未有的高度,从国家层面看,一手强力推进“环保风暴”,一手提升农药登记评审和生产经营许可的门槛;从企业层面看,既要还环保旧账又要预付环保新帐,还要应对行政许可门槛的提升,压力山大。


2.2  需求端消费者偏好出现了巨大变化  土地经营规模稳步扩大、新型农业经营主体不断发展,使施药器械、施药方式发生很大变化;土地使用权变长,对品牌、优质农产品的青睐,提升了低毒、高效、环境友好型农药的需求。这些都要求我们从需求端出发,研究新的农业生产方式和组织形式下农药行业的发展方向,进而做出新的调整。


2.3  农药“走出去”不确定性增强  受国内环保要求升级、一些发展中国家产业发展、中美贸易摩擦等多重影响,特别是国际局势复杂多变,农药行业“走出去”挑战空前。


2.4  农药企业逐渐严重分化  面临经济下行、环保整顿和安全生产的三重压力下,整个行业都非常困难,强者恒强的龙头效应、专有知识产权和产品质量标准的护城河效应、特色取胜的生存法则等,在充分竞争的市场规律作用下开始发挥作用。


2.5  行业管理思路进行了重大调整  以新《农药管理条例》出台为标志,在管理部门上,由九龙治水到农业部门一家治水;在管理理念上,落实“放管服”和简政放权的要求,实行依法治药,管理部门“法无授权不可为”,被管理人“法无禁止皆可为”。强化市场监管。首先是追责的责任倒逼机制使相关部门和人员不敢掉以轻心;其次是机构改革将提升强化农业执法队伍和执法能力,特别是市、县级,是这次机构改革的重点;另外监管手段也在不断提高,比如:目前正在推进农药监管信息化建设,以产品追溯为切入,实施全系统、全流程、全要素的动态监测,可以及时发现问题农药,及时发现农药行业转型升级的“病灶”和痛点。管理的关口前移——在市场准入上下功夫。在登记评审上,严格调控同质化产品,目标是到2020年新登记同质化产品数量减少30%;支持高效低毒低残留农药登记、小作物用药登记、生物农药登记“绿色通关”。完善农药退出机制,重点对已登记15年以上农药品种开展周期性评价,优先对使用监测中发现风险较大的10个农药品种开展登记后再评价,对发现存在较大风险的农药及时采取管理措施。加快实施高毒农药替代计划,对剩余的10多种高毒农药,本着“成熟一个、禁用一个”的原则,有序淘汰。


3  对农药行业的理性思考

最近几年,农药行业无疑面临着多重困境,但是,人要吃饭,农业要发展。习近平总书记多次说过,中国人的碗里要主要装中国粮,要农业就必须有农药。从这方面讲,农药行业决不是夕阳产业而是常青树。总体上讲,对农药行业的发展要保持积极乐观的态度。


3.1  有限的市场才是行业困难的主因  任何市场总是有限的,产能过剩是资本社会的主要矛盾,人类资本发展史实质是争夺市场的历史。“环保风暴”等只是催化剂,“环保风暴”和严格监管只是将行业整体困难提前了,最根本发生作用的仍是市场规律。


3.2  农药市场仍有盲点  新世纪以来,农业农村农民发生了巨大变化。从农业产业的发展上,对优质农产品的要求增高了,小作物的面积扩大了,新的农机农艺使用了,一二三产业联动了;从生产组织上,农场、合作社、农业企业等新型经营主体得到大力发展,对农业生产型服务组织的要求提升了,农村青壮年劳动力不够用了,农药使用者的需求在变化,变化就是机会,就是市场,就需要新农药产品来填充。


3.3  国际市场仍有空间  农药行业需要上下游的一条龙配套,从某种意义上讲,是具有一定护城河的行业,外部进入并不容易,弱国小国甚至一些大国要搞起一套体系比较难。另外,我们是国际食品法典农药残留标准委员会主席国,参与FAO/WHO、OECD等国际组织的交流,在国际规则上具有一定的话语权,可以利用多边舞台拓展我国农药出口目标市场国家的合作渠道与空间。


3.4  农药企业兼并重组大势所趋  农药企业小、散、乱,创新能力弱,既不适应市场规律,也不适合管理层意图。十八大提出,要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好的发挥政府的作用。现在市场的无形之手已经在悄悄的发挥作用了。政府的有形之手也通过新增企业进工业园区、抬高门槛、增加环保设施及各种产业政策发挥作用了。通过兼并重组达到做大做强已经大势所趋。


3.5  有一部分农药企业将转型为农业生产型服务企业甚至直接从事农业  发展农业生产性服务对于发展现代农业就具有特殊意义。2017年,农业部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》提出大力推进农业生产性服务业发展。2019年,中办国办又印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》。从国际现代农业发展实践来看,我国生产性服务业有很大的发展空间,农药企业了解农业、熟悉农民,转型为农业生产型服务企业有先天优势。

 

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